Comercio y ambiente

Por Raúl A. Estrada Oyuela, 21 de Febrero de 2013 © Ambiente y Comercio

Existe un indudable vínculo entre la libertad de comercio y la protección del ambiente porque las actividades de producción y consumo de bienes y servicios, impactan sobre los recursos naturales. El impulso para mejorar sus condiciones de vida es natural del ser humano. El desafío consiste en encontrar, entre las naciones y dentro de cada nación, el equilibrio donde la satisfacción puntual de ese impulso no impida la utilización de esos recursos a la generación presente, ni a las generaciones futuras. Es un desafío para estadistas, inalcanzable para políticos del corto plazo cuyo objetivo es ganar la próxima elección.

Los gobiernos han acordado que la regulación del intercambio comercial para proteger el ambiente no puede constituir un medio de discriminación arbitrario o injustificable, ni una restricción encubierta. Así fue establecido en el Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT) de 1947 que hoy es parte de las normas de la Organización Mundial de Comercio, reproducido en el principio 12 de la Carta de Río de Janeiro de 1992, y ratificado en los sucesivos instrumentos internacionales que tratan materias donde se roza la libertad de comercio y la protección ambiental.

Junto con otros mecanismos de mercado, las restricciones al comercio internacional han sido utilizadas para proteger los recursos naturales desde las primeras décadas del siglo XX, cuando se limitaron las transacciones internacionales de trofeos de caza y especies exóticas para proteger la fauna y la flora en su estado natural (Londres 1933), o se regularon la caza de ballenas (Washington1940) y la captura de atún (Washington1949).

El GATT de 1947 acepta las limitaciones al comercio que no sean arbitrarias, discriminatorias ni encubran restricciones, si esas limitaciones fueran necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales, para preservar los vegetales o para conservar recursos naturales agotables. La interpretación de estos criterios ha dado motivo a controversias. Estados Unidos ha impuesto restricciones unilaterales en diversos casos y cuando se adoptó el principio 12 de la Carta de Río, su delegación sostuvo que, “en ciertas situaciones, las medidas comerciales pueden facilitar medios efectivos y apropiados para encauzar preocupaciones ambientales”. Esta reserva de Washington cubre la posición asumida en casos emblemáticos como el del atún y los delfines, y es rutina en las conferencias internacionales.

Un número considerable de tratados adoptados en los últimos 40 años para la protección del ambiente, contienen limitaciones al comercio internacional que han sido aceptadas por los gobiernos y los pueblos de todo el mundo. Es el caso, entre otros, de la Convención para la protección de flora y fauna en peligro de extinción (CITES) que sacó del comercio las especies en riesgo, del protocolo sobre sustancias que agotan la capa de ozono que prohíbe el comercio de ciertos productos, y del Convenio de Basilea sobre residuos peligrosos que excluye las transacciones internacionales sobre desechos que antes se compraban y vendían.

Una causa muy probable de futuras restricciones por razones vinculadas con el clima, es la reducción del número de países industrializados que desde el 1° de enero tienen topes para sus emisiones, sumada a la negativa de los megapaíses en desarrollo de asumir compromisos cuantificados. Además de los Estados Unidos que nunca entró, Canadá, Japón, Nueva Zelandia y Rusia han salido de los límites del Protocolo de Kioto, y Brasil, China, Corea del Sur, India, Indonesia, México, Nueva Zelanda y Sudáfrica han eludido topes.

El volumen del comercio internacional agregado de estos países representa la mayor parte del intercambio mundial. Es difícil imaginar que los miembros de la Unión Europea que asumieron compromisos de mitigación, no ensayen un mecanismo para proteger sus producciones domésticas sometidas al costo de reducir emisiones. El riesgo que debe evitarse es el abuso de esa circunstancia para apañar producciones ineficientes y subsidiadas.

La Argentina debe tomar conciencia de que si se inicia este juego, necesita aplicar medidas de mitigación adecuadas a las condiciones nacionales para no ser alcanzados por restricciones, ya que nuestras emisiones por habitante, que en 2005 superaban las 8 toneladas, han aumentado y son superiores a las de varios países industrializados.  Las opciones de los países en desarrollo son diferentes que las de los países industrializados, pero tienen un amplio rango.

Los mecanismos proteccionistas son diversos y con distinto grado de ajuste a las disciplinas de la Organización Mundial de Comercio, ante la cual podrían iniciarse largos procesos de controversias que generalmente duran más que la situación que los originó. Cuando la Cámara de Representantes de los Estados Unidos aprobó el proyecto de ley  Waxman-Markey que luego naufragó en el Senado, incluyó disposiciones de esta índole que en su oportunidad el Presidente Obama consideró que podrían ser contrarios a las disciplinas de la OMC. También en la OECD y en la Unión Europea se han analizado posibles medidas restrictivas.

Los más populares son el ajuste fiscal en la frontera (border tax adjusment), su variante climática: el ajuste de carbono en la frontera (border carbon adjustment), y la imposición de estándares de producción que conduce a la huella de carbono (carbon footprint) y, más recientemente, a la huella de agua (water footprint).

En los ajustes en la frontera el propósito sería nivelar los costos fiscales de bienes producidos dentro del país que importa, con los provenientes de exportadores donde no existe esa carga. Algunos aspectos, como la compra de permisos de emisión, puede ser más fáciles de cuantificar, pero el peso de la restricción en las emisiones de carbono no cae simplemente en un producto sino que afecta toda la economía del país.

Determinar la cantidad de carbono que demandó la producción de un bien o la oferta de un servicio, es complicado. No hay estándares acordados y la investigación del carbono emitido puede ir más allá de la producción y el transporte internándose, para el caso de la producción primaria por ejemplo, en los cambios en el uso del suelo o la deforestación del monte que en algún momento existió. Tampoco es sencillo determinar la fracción de la huella que corresponde a carbón fósil para distinguirlo del carbón que ya se encontraba en la biosfera.

El transporte utilizado en el proceso de producción también genera emisiones que se incorporarán a la huella, y desde este punto de vista hay que tener presente que un camión produce el triple de emisiones que el mismo transporte hecho por tren diésel eléctrico. Hace unos tres años los productores de corderos de Inglaterra plantearon la cuestión de la huella de carbono de su competencia australiana por las emisiones del transporte, y los resultados obtenidos demostraron que criar un cordero en Inglaterra demanda más carbono que hacerlo en Australia y luego transportarlo al Reino Unido. Una botella de vino francés llevada a Nueva York por vía aérea, tiene menos emisiones atribuibles al transporte que una botella igual de vino californiano llevada en camión. Un estudio de la FAO asigna una huella de 40 kilogramos de carbono a cada kilo de carne vacuna producido en Brasil, imputándole las emisiones del desmonte para producir soja y criar el ganado.

Más novedoso es el concepto de la huella de agua cuyo que va adquiriendo mayor importancia en la medida que se toma conciencia de la limitación en la disponibilidad de ese recurso. El Water Footprint Network propone estandarizar ese análisis. Esta huella sumaría el volumen de agua potable consumida en la producción, tomando en cuenta toda la cadena de suministros, aunque ese consumo finalmente sea parte del ciclo hídrico, y los volúmenes requeridos por la carga de contaminantes que deje el proceso de producción.

Mientas los ajustes en la frontera serían principalmente resortes de los gobiernos sujetos a las disciplinas de la OMC, la situación sería diferente si los criterios vinculados a las huellas son aplicados por los operadores comerciales al elegir sus proveedores.

Como es sabido el transporte internacional es fuente importante de emisiones. Algunas lineas marítimas han reducido la velocidad de crucero de sus buques aunque el viaje demande más tiempo, porque consumen menos combustible y, consecuentemente, reducen las emisiones. Por otra parte se conoce que los fabricantes de aviones buscan producir aeronaves que consuman menos combustible. Esas emisiones del transporte internacional gravitan en la huella de carbono, pero también importan las emisiones del transporte dentro del país de origen. En nuestro caso la preponderancia del transporte vial significa un factor negativo.

En los foros internacionales la Argentina se opone a que el proceso de producción permita diferenciar comercialmente productos iguales. Esto claramente va contra la corriente general, ignora el mercado y desaprovecha las ventajas del país en varios rubros, como el de la producción orgánica que obtiene mejores precios en los mercados de los países desarrollados.

La Argentina hoy no tiene una política significativa de mitigación de emisiones. Se ha modificado negativamente el perfil de producción de energía eléctrica con el crecimiento de las centrales térmicas que utilizan combustibles fósiles. En materia de transporte, aunque por razones de economía de explotación se ha desarrollado una flota de automóviles a gas, los ferrocarriles urbanos e interurbanos y el subterráneo de la ciudad de Buenos Aires ceden constantemente ante el transporte vial que genera mayores emisiones. Las grandes ciudades que con el crecimiento de sus poblaciones se afianzan como centros de creciente aumento de las emisiones, carecen de políticas estructurales que detengan ese efecto. La agricultura y la ganadería, que generan cerca del 40 por ciento de nuestras emisiones, evolucionan con total descuido de su impacto en el clima sin tomar conciencia de las eventuales dificultades comerciales. Del mismo modo que por varias décadas asumimos una posición negadora con respecto a la cuestión de la aftosa, corremos el riesgo de negar la cuestión climática que va siendo una realidad para los demás.

En lo que se refiere a la water footprint de la Argentina, la contaminación creciente del Riachuelo, es una muestra paradigmática del descuido de la industria y de las autoridades municipales por la descarga de efluentes en cuerpos de agua que están excedidos en su capacidad de procesar lo que reciben. El mismo fenómeno se registra en distintos puntos del país porque la opción por el lucro inmediato ciega la reflexión sobre las externalidades negativas, el daño que producen y el costo social y económico a largo plazo que excederá ganancias comerciales de corto plazo.

Los mercados de nuestros productos en países que limiten sus emisiones de gases de efecto invernadero o prohíban la libre descarga de efluentes cloacales e industriales, buscarán defender las condiciones de competitividad de su producción doméstica presionada por las regulaciones que se les aplican. Eso conduce a restricciones en el comercio internacional.

 

 

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